กรณีศึกษาธุรกิจคาสิโนในมาเก๊า, สิงคโปร์ กับผลกระทบทางสังคม

 คาสิโนเป็นตัวทำเงินมหาศาลให้กับประเทศที่พึ่งพาการท่องเที่ยว โดยเฉพาะมาเก๊านับตั้งแต่การเปิดเสรีใบอนุญาตคาสิโนในปี 2545 รายรับจากการเล่นพนันในมาเก๊าในปี 2556 ทำสถิติสูงสุดที่ 45,090 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และรายรับประจำปีของการพนันคาสิโนในสิงคโปร์สูงถึง 4,100 ล้านดอลลาร์สหรัฐในปี 2556

สำหรับมาเก๊าเป็นดินแดนเล็ก ๆ ที่พึ่งพาอุตสาหกรรมคาสิโนเป็นหลัก การเก็บภาษีของอุตสาหกรรมคาสิโนได้กลายเป็นแหล่งเงินทุนสำคัญทางเศรษฐกิจสำหรับรัฐบาลของมาเก๊าไปแล้ว รายได้มหาศาลจากธุรกิจการพนันยังช่วยนำมาปรับปรุงสวัสดิการสังคม และพัฒนาสาธารณูปโภค ซึ่งเป็นผลดีโดยตรงต่อสังคม แต่แน่นอนว่า มันมีผลเสียตามมากับประชาชนในมาเก๊าและสิงคโปร์ด้วย

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจก่อนว่า มาเก๊าและสิงคโปร์มีพื้นเพที่ต่างกันในเรื่องอุตสาหกรรมคาสิโน มาเก๊ามีประวัติอันยาวนานในการบริหารอุตสาหกรรมเกม ส่วนสิงคโปร์เพิ่งเริ่มดำเนินการธุรกิจคาสิโนที่ค่อนข้างใหม่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความแตกต่างนี้มีอิทธิพลต่อผลกระทบต่อทั้งสองพื้นที่ด้วย

ในส่วนของมาเก๊า มีประวัติศาสตร์ยาวนานในด้านอุตสาหกรรมคาสิโน โดยในปี 2390 มาเก๊าซึ่งในขณะนั้นเป็นอาณานิคมของโปรตุเกส ได้รับการอนุมัติจากโปรตุเกสให้ดำเนินการอุตสาหกรรมการพนัน ทำให้มาเก๊ากลายเป็นอุตสาหกรรมคาสิโนแห่งแรกของเอเชีย หลังจากที่มาเก๊ากลับคืนสู่ประเทศจีนในปี 2542 อุตสาหกรรมการพนัน และการท่องเที่ยวได้ถูกกำหนดให้เป็นอุตสาหกรรมหลักของมาเก๊า

มาเก๊ายังมีเหตุผล 5 ประการที่ทำให้ต้องมุ่งเน้นการพัฒนาคาสิโน (1) เพื่อพัฒนาการท่องเที่ยว (2) เพื่อสร้างโอกาสในการทำงาน (3) เพื่อใช้ประโยชน์จากความได้เปรียบในความใกล้ชิดของมาเก๊ากับจีนแผ่นดินใหญ่ นั่นคือเพื่อดึงผู้ใช้บริการจากจีนที่มีจำนวนมหาศาล (4) เพื่อรับประโยชน์จากการแข่งขันทางการตลาดและการพัฒนา และ (5) เพื่อยกระดับสถานะของตนให้เป็นศูนย์กลางการพนันคาสิโนที่ถูกกฎหมายเพียงแห่งเดียวในประเทศจีน

ในส่วนของสิงคโปร์ แม้ว่าสิงคโปร์จะขึ้นชื่อว่า มีกฎหมายและข้อบังคับที่เข้มงวด แต่สิงคโปร์พยายามที่จะหารายได้จากทางอื่นเพื่อเป็นทางเลือกในกรณีที่เกิดผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจโลก เนื่องจากสิงคโปร์มีการพึ่งพาระบบโลกาภิวัตน์ค่อนข้างสูง รัฐบาลสิงคโปร์จึงได้กำหนดกลยุทธ์ทางเศรษฐกิจใหม่ และเสนออุตสาหกรรมคาสิโนถูกกฎหมายเป็นครั้งแรกในปี 2545 

แต่เพราะความที่สิงคโปร์มีพื้นเพที่เข้มงวดด้านกฎหมายและค่านิยม แม้ว่าจะหันมาพึ่งอุตสาหกรรมการพนัน นายกรัฐมนตรีลีเซียนลุงก็ยังสงวนท่าทีที่จะสนับสนุนเต็มที่ โดยกล่าวว่า สิงคโปร์ต้องสร้างคาสิโนเพราะเหตุผลทางเศรษฐกิจ แต่ประชาชนไม่ควรละเลยผลกระทบด้านลบทางสังคมของคาสิโน

อย่างไรก็ตาม สิงคโปร์เริ่มถูกบีบให้ต้องสร้างคาสิโนมากขึ้นเรื่อย ๆ ภายในปี 2548 นายกรัฐมนตรีลีเซียนลุงเผชิญกับปัจจัยท้าทายต่อประเทศ 3 เรื่อง คือ (1) อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของสิงคโปร์ค่อย ๆ สูญเสียความสามารถในการแข่งขัน (2) การแย่งชิงตำแหน่งผู้นำของเมืองใหญ่ทั่วโลก และ (3) เศรษฐกิจด้านความบันเทิงทั่วโลกกำลังมีขยายตัวไปในหลายมิติรวมถึงคาสิโน ด้วยความท้าทายเหล่านี้ทำให้ลีเซียนลุงจึงต้องทบทวนทัศนคติต่อต้านการพนันของเขาอีกครั้ง เพราะ ‘สิงคโปร์ไม่สามารถสูญเสียความสามารถในการแข่งขันในระดับชาติ’ ได้ 

เมื่อพูดคำว่า ‘ผลกระทบ’ เรามักจะนึกถึงผลกระทบด้านลบเป็นส่วนใหญ่ แต่ผลกระทบ คือ impacts เป็นคำกลาง ๆ ที่ไม่เกี่ยวว่าจะเป็นลบหรือบวก ดังนั้นเมื่อเราพูดถึงผลกระทบจากอุตสาหกรรมคาสิโนเราจะต้องพูดถึงผลกระทบทั้งด้านบวกและด้านลบ ไม่ได้มีแค่ด้านใดด้านหนึ่ง

ผลกระทบทางสังคม

ต้นทุนทางสังคมเป็นเรื่องที่วัดยาก แต่จะยากขนาดไหนก็ยังสามารถประเมินออกมาในรูปของเม็ดเงินได้ โดยต้นทุนทางสังคมของการพนันในมาเก๊าเพิ่มขึ้นอย่างมากถึง 163% จาก 40 ล้านดอลลาร์สหรัฐเป็น 106 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ระหว่างปี 2546 ถึง 2550 ผลกระทบที่คำนวณออกมาเป็นเม็ดเงินเหล่านี้คำนวณมาจากค่ารักษา ค่าใช้จ่ายด้านป้องกัน ค่าใช้จ่ายทางร่างกายและจิตใจของครอบครัว/เพื่อน ค่าใช้จ่ายทางกฎหมาย ค่าใช้จ่ายในการแสวงหาความมั่งคั่ง ค่าใช้จ่ายด้านกฎระเบียบ และค่าใช้จ่ายสาธารณะในการฝึกอบรมการส่งเสริมและวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการพนัน ต้นทุนเหล่านี้เป็นผลมาจากการเปิดเสรีด้านการพนันในมาเก๊า

มาเก๊ายังเป็นดินแดนที่ขึ้นชื่อในเรื่องแก๊งอาชญากรรม แต่มีนักวิจัยบางคนที่เสนอว่า กลุ่มอาชญากรในมาเก๊าลดลงหลังจากการเปิดเสรีการออกใบอนุญาตคาสิโนในปี 2545 แต่งานวิจัยอีกชิ้นหนึ่งให้ผลตรงกันข้าม หลังจากได้สัมภาษณ์ผู้นำชุมชน 17 คน ผู้วิจัยพบว่า 41% ของผู้นำที่สัมภาษณ์เชื่อว่า อัตราการเกิดอาชญากรรมเพิ่มขึ้นอันเนื่องมาจากการพัฒนาธุรกิจการพนัน/คาสิโน

อย่างไรก็ตาม การวิจัยที่ให้ผลต่างกันไม่ใช่ว่า จะถูกทั้งสองฝ่าย หากไปดูข้อมูลทางสถิติของสำนักงานตำรวจศาลของเขตปกครองพิเศษมาเก๊า (Judiciary Police of the Macau SAR Government) ในปี 2553  เปิดเผยว่า คดีอาญาของมาเก๊าระหว่างปี 2545 ถึง 2551 เพิ่มขึ้น 52.5% (จาก 9,088 คดีในปี 2545 เป็น 13,864 คดีในปี 2551) และจำนวนอาชญากรรมที่เกี่ยวข้องกับการพนันเพิ่มขึ้น 37.8% (จาก 1,093 คดีในปี 2548 เป็น 1,506 คดีในปี 2551)

ดังนั้น ถึงแม้ว่างานวิจัยที่สอบถามความเห็นประชาชนในมาเก๊า และสิงคโปร์ด้วยคำถามว่า คาสิโนทำให้  “มีจำนวนอาชญากรเพิ่มขึ้นหรือไม่” ซึ่งประชาชนทั้งสองแห่งตอบกลาง ๆ แต่จากข้อมูลของสำนักงานตำรวจศาลของเขตปกครองพิเศษมาเก๊าสะท้อนให้เห็นว่า ไม่ได้หมายความว่า ปัญหาอาชญากรรมและการจัดตั้งการพนันคาสิโนจะไม่มีความสัมพันธ์กัน และเห็นได้ชัดว่า ถึงประชาชนจะเฉย ๆ แต่มันเป็นความกังวลของเจ้าหน้าที่รัฐโดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ผู้รักษากฎหมาย

ในมาเก๊ายังพบว่า มีปัญหาเสพติดการพนันจนส่งผลกระทบต่อชีวิต (pathological gamblers) เพิ่มขึ้นจาก 4.3% ในปี 2546 เป็น 6.0% ในปี 2550 แต่ปัญหานี้ในฮ่องกงและสิงคโปร์ไม่รุนแรงเท่าในมาเก๊า ซึ่งความแตกต่างของอัตราปัญหานักพนันในมาเก๊า ฮ่องกง และสิงคโปร์ อาจมีสาเหตุบางส่วนมาจากระบบการจัดการที่แตกต่างกัน เช่น สถาบันทางสังคมที่เกี่ยวข้องในสิงคโปร์พัฒนาระบบการจัดการความเสี่ยงต่อไปนี้เพื่อลดปัญหาจากนักพนันที่มีปัญหา คือ ระบบกีดกันคาสิโน (Self-exclusion คือนักพนันที่ทราบว่าตัวเองเสพติดการพนันสามารถแจ้งให้คาสิโนลงทะเบียนชื่อพวกเขาเพื่อห้ามไม่ให้เข้ามาเล่นได้) ระบบจำกัดการเข้าชมคาสิโน ระบบสนับสนุนครอบครัวและชุมชน บริการให้คำปรึกษาด้านกฎหมายและการเงิน และอื่น ๆ

ผลกระทบทางเศรษฐกิจ

นอกจากคาสิโนจะสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลแล้ว ยังมีงานวิจัยที่ชี้ว่า การพนันคาสิโนสามารถส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจในท้องถิ่น และเปิดโอกาสด้านการพาณิชย์ นอกจากนี้ นักวิจัยบางคนได้แสดงให้เห็นว่า การพนันคาสิโนโดยทั่วไปมีประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างมากผ่านโอกาสการจ้างงานที่เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม งานวิจัยกรณีศึกษาในสหรัฐอเมริกาชี้ว่า การเพิ่มโอกาสในการทำงานและรายได้จะเกิดขึ้นกับพื้นที่ที่มีการดำเนินธุรกิจการพนันคาสิโน ส่วนในระดับประเทศได้ประโยชน์ไม่เท่ากัน หรือที่พวกเขาใช้คำว่า “ไม่เกี่ยวข้องกันโดยสมบูรณ์” กับผลประโยชน์จากคาสิโน

กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ เศรษฐกิจที่คึกคักขึ้นอันเนื่องมาจากการจัดตั้งการพนันคาสิโนจะเป็นประโยชน์ต่อธุรกิจและบางภูมิภาคเท่านั้น แทนที่จะเป็นประโยชน์แบบองค์รวมต่อเศรษฐกิจมหภาคระดับชาติ ตรงกันข้ามงานวิจัยบางชิ้นยังชี้ว่า การสร้างคาสิโนบางครั้งมีอิทธิพลเชิงลบต่อแหล่งที่มาของรายได้และโอกาสในการทำงานของอุตสาหกรรมอื่น ๆ และอาจทำลายการพัฒนาของอุตสาหกรรมเหล่านี้ด้วย ตัวอย่างเช่น คาสิโนล่องแม่น้ำในรัฐอิลลินอยส์ไม่ได้ทำให้การท่องเที่ยวและกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจที่คาดการณ์ไว้ เนื่องจากนักพนันไม่ได้อยู่ในเรือล่องแม่น้ำนานพอที่จะพักในห้องพักของโรงแรม หรือรับประทานอาหารที่ร้านอาหารท้องถิ่น 

ตัวอย่างที่งานวิจัยยกมาอ้างเป็นกรณีที่เกิดขึ้นกับประเทศใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา ในขณะที่เขตปกครองและประเทศขนาดย่อมอย่างมาเก๊า และสิงคโปร์ที่ไม่มี “ท้องถิ่น” เพราะเป็น “นครรัฐ” จึงมีผลกระทบด้านเศรษฐกิจที่ต่างออกไปอย่างสิ้นเชิง เช่น ผู้ตอบแบบสำรวจจากมาเก๊า และสิงคโปร์ยังยืนยันการเพิ่มมาตรฐานในด้านสวัสดิการสังคมหลังจากที่มีคาสิโน และทำให้รัฐจัดเก็บรายได้มากขึ้นโดยผู้ตอบแบบสำรวจจากสิงคโปร์ยังเห็นพ้องต้องกันว่า การเปิดการพนันคาสิโนกระตุ้นความก้าวหน้าของอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง

ในกรณีของมาเก๊า เนื่องจากรายได้มหาศาลจากการเก็บภาษีของรัฐ รัฐบาลมาเก๊าได้มอบเงินให้ผู้อยู่อาศัยถาวรทุกรายประมาณ 5,000–6,000 เหรียญมาเก๊า (Macanese pataca/MOP) หรือประมาณ 21,000 - 25,000 บาท และผู้อยู่อาศัยชั่วคราวทุกรายประมาณ 3,000–3,600 เหรียญมาเก๊า หรือประมาณ 12,600 - 15,000 ทุกปีตั้งแต่ปี 2551 และยังได้ช่วยเหลือสวัสดิการสังคม ได้แก่ อุดหนุนการศึกษาฟรีตั้งแต่ 10 ปี ถึง 15 ปี ค่ารักษาพยาบาลฟรี และค่ารถโดยสารอุดหนุนสำหรับผู้มีอายุ 65 ปีขึ้นไป

แต่ขณะเดียวกัน คนมาเก๊าก็มองเห็นด้านลบทางเศรษฐกิจด้วย ผลการสำรวจความเห็นคนมาเก๊าพบว่า คนส่วนใหญ่เชื่อว่า การพนันคาสิโน และเศรษฐกิจที่เฟื่องฟูทำให้ค่าครองชีพสูงขึ้น อัตราเงินเฟ้อสูงขึ้น และอสังหาริมทรัพย์แพงขึ้น สอดคล้องกับการสำรวจความเห็นของงานวิจัยอื่น ๆ ที่พบว่า ชาวมาเก๊าส่วนใหญ่มองว่า ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากคาสิโนเป็นสิ่งที่ชัดเจนที่สุด

ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

การศึกษาหลายชิ้นระบุว่า ธุรกิจคาสิโนสร้างผลลัพธ์ด้านสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่นในเชิงบวก รวมถึงการปกป้องสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติและทรัพยากรทางนิเวศวิทยา การอนุรักษ์อาคารประวัติศาสตร์และมรดกทางวัฒนธรรม การปรับปรุงการขนส่งสาธารณะ การอัพเกรดสิ่งอำนวยความสะดวกด้านไฟฟ้า มาตรฐานทางการแพทย์ที่สูงขึ้น การฟื้นฟูเมือง ภูมิประเทศ และการเพิ่มขึ้นของสนามเด็กเล่น มีผลสำรวจความเห็นของคนท้องถิ่นบนเกาะเชจู ประเทศเกาหลีใต้ พบว่า ระดับความพึงพอใจที่อยู่อาศัยที่มีต่อสภาพแวดล้อมของชุมชนมีอิทธิพลต่อทัศนคติของพวกเขาที่มีต่อคาสิโน หากผู้ตอบแบบสอบถามแสดงความพึงพอใจต่อสิ่งแวดล้อมในระดับที่สูงก็มักจะมีทัศนคติเชิงบวกต่อคาสิโนมากขึ้น

แต่มันมีผลด้านลบต่อสภาพแวดล้อมด้วย และผลกระทบนั้นส่งผลต่อทัศนะของคนท้องถิ่นต่อคาสิโน เช่น มีงานวิจัยที่พบว่า ชาวมาเก๊ากล่าวถึงผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเชิงลบต่อการพัฒนาของคาสิโนในท้องถิ่นว่า ทำให้การจราจรที่แออัดแย่ลง เกิดมลพิษทางอากาศ และความแออัดยัดเยียด ทำให้ชาวมาเก๊ามีทัศนะในแง่ “อนุรักษ์นิยม” หรือค่อนข้างลบต่ออุตสาหกรรมคาสิโนโดยเฉพาะต่อปัญหาที่เกิดจากในแง่นี้

นอกจากนี้ บรรดาผู้นำยังเชื่อว่า อุตสาหกรรมการพนันจะส่งผลกระทบต่อการวางผังเมือง และการขยายตัวของเมือง เพราะความสนใจที่ดินของธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และธุรกิจคาสิโน ข้อมูลจากสำนักงานที่ดิน, โยธาธิการ และการขนส่ง สรุปว่า พื้นที่สีเขียวและพื้นที่พักผ่อนบนคาบสมุทรมาเก๊าได้ลดลงจาก 1.17 ตารางกิโลเมตร ในปี 2546 เป็น 0.96 ตารางกิโลเมตร ในปี 2551 และพื้นที่สีเขียว/พักผ่อนต่อหัวได้หดตัวจาก 13.5 ตารางเมตร ในปี 2545 เป็น 12.0 ตารางเมตรในปี 2551

งานวิจัยเสนอแนะว่า การพัฒนาการท่องเที่ยวจำเป็นต้องคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจ แต่ไม่ควรทำลายทรัพยากร (โดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาพแวดล้อมและโครงสร้างทางสังคมของชุมชนที่ตั้ง) และจากสำรวจความเห็นประชาชนพวกเขาเชื่อว่า การวางแผนระยะยาวและละเอียดถี่ถ้วนสามารถลดผลกระทบด้านลบของสถานประกอบการการพนันคาสิโนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

นอกจากนั้น นโยบายหรือข้อบังคับทางกฎหมายในอุตสาหกรรมการพนัน (เช่น การจำกัดอายุสำหรับการเข้าหรือค่าเข้าใช้บริการ) อาจทำให้อุตสาหกรรมการพนันมีความมั่นคงมากขึ้น และยังสามารถป้องกันการเพิ่มจำนวนของนักพนันที่มีปัญหาด้วย